国务院办公厅关于完备建设用地使用权出让、租赁、抵押二级市场的指导意见国办发〔2019〕34号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院报送、各直属机构：土地市场是我国现代市场体系的最重要组成部分，是资源要素市场的最重要内容。改革开放以来，通过大力实行国有建设用地有偿用于制度，我国基本构成了以政府供应居多的土地一级市场和以市场主体之间出让、租赁、抵押居多的土地二级市场，对创建和完备社会主义市场经济体制、增进土地资源的优化配备和节约集约利用、减缓工业化和城镇化进程起着了最重要起到。随着经济社会发展，土地二级市场运营发展中的一些问题逐步突显，交易规则不完善、交易信息不平面、交易平台不规范、政府服务和监管不完备等问题比较突出，造成要素流通通畅，存量土地资源配置效率较低，无法符合经济高质量发展的必须。为完备建设用地使用权出让、租赁、抵押二级市场，融合各地改革试点实践中，经国务院表示同意，现明确提出以下意见。

一、总体拒绝（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面秉持党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕专责前进“五位一体”总体布局和协商前进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性起到，更佳充分发挥政府起到，坚决问题导向，以创建城乡统一的建设用地市场为方向，以增进土地要素流通流畅为重点，以提升存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一注册为基础，与国土空间规划及涉及产业规划相衔接，着力完备土地二级市场规则，完善服务和监管体系，提升节约集约用地水平，为完备社会主义市场经济体制、推展经济高质量发展获取用地确保。

（二）基本原则。做到正确方向。坚决社会主义市场经济改革方向，引人注目市场在资源配置中的决定性起到，着力增加政府微观管理和直接干预。

实施“放管服”改革总体拒绝，增强监管责任，增加事前审核，创意和完备事中事后监管，唤起市场活力，强化内生动力。规范市场运营。完备交易规则，确保市场秩序，确保市场主体在公开发表、公平、公正的市场环境下展开交易，确保市场依法依规运营和身体健康有序发展，增进要素流动和公平互相交换，提升资源配置效率。确保合法权益。

坚决公平、全面、依法维护产权。充份认同权利人意愿，确保市场主体合法权益，构建各类市场主体按照市场规则和市场价格依法公平用于和交易建设用地使用权，构建产权有效地鼓舞。贯彻确保土地所有权人权益，避免国有土地资产萎缩。提升服务效能。

增强服务意识，优化交易流程，减少交易成本，提升办事效率，方便群众办事，全面提高土地市场领域政府管理能力和水平。（三）目标任务。创建产权清晰、市场定价、信息核心区、交易安全性、监管有效地的土地二级市场，市场规则完善完备，交易平台全面构成，服务和监管实施做到，市场秩序更为规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率明显提升，构成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。（四）适用范围。

建设用地使用权出让、租赁、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地悉数交易的情况。牵涉到到房地产交易的，应该遵从《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。二、完备出让规则，增进要素流通（五）具体建设用地使用权出让形式。将各类造成建设用地使用权移往的不道德都视作建设用地使用权出让，还包括交易、互相交换、赠予、出资以及司法处理、资产处理、法人或其他的组织拆分或并存等形式牵涉到的建设用地使用权移往。

建设用地使用权移往的，地上建筑物、其他附着物所有权不应悉数移往。牵涉到到房地产出让的，按照房地产出让涉及法律法规规定，办理房地产出让涉及申请。（六）清晰有所不同权能建设用地使用权出让的必要条件。

以拨给方式获得的建设用地使用权出让，需经依法批准后，土地用途合乎《拨给用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按移往注册办理；不合乎《拨给用地目录》的，在合乎规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。以转让方式获得的建设用地使用权出让，在合乎法律法规规定和转让合约誓约的前提下，不应充份确保交易权利；原转让合约对出让条件另有誓约的，从其誓约。以作价出资或大股东方式获得的建设用地使用权出让，参考以转让方式获得的建设用地使用权出让有关规定，仍然报经原批准后建设用地使用权作价出资或大股东的机关批准后；出让后，可保有为作价出资或大股东方式，或必要更改为转让方式。（七）完备土地拆分、拆分出让政策。

拆分、拆分后的地块不应不具备独立国家分宗条件，牵涉到公共设施设施建设和用于的，出让双方不应在合约中具体有关权利义务。白鱼拆分宗地已预售或不存在多个权利主体的，不应获得涉及权利人表示同意，不得伤害权利人合法权益。（八）实行差别化的税收政策。

各地可根据本地实际，在地方权限内探寻城镇土地使用税差别化政策，增进土地节约集约利用。三、完备租赁管理，提升服务水平（九）规范以有偿方式获得的建设用地使用权租赁管理。以转让、出租、作价出资或大股东等有偿方式获得的建设用地使用权租赁或转租的，不得违背法律法规和有偿用于合约的涉及誓约。（十）规范拨给建设用地使用权租赁管理。

以拨给方式获得的建设用地使用权租赁的，不应按照有关规定交纳租金中所含土地收益，划入土地出让收益管理。宗地长年租赁，或部分用作租赁且可拆分的，不应依法手续转让、出租等有偿用于申请。创建拨给建设用地使用权租赁收益年度申报制度，出租人依法申报并交纳涉及收益的，仍然自行分开办理拨给建设用地使用权租赁的批准后申请。（十一）营造建设用地使用权租赁环境。

市、县自然资源主管部门应该获取建设用地使用权租赁供需信息公布条件和场所，制订规范的租赁合同文本，获取交易鉴证服务，确保权利人的合法权益。统计分析建设用地使用权租赁情况及市场涉及数据，定期公布租赁市场动态信息和指南。四、完备抵押机制，确保合法权益（十二）具体有所不同权能建设用地使用权抵押的条件。

以拨给方式获得的建设用地使用权可以依法依规原作抵押权，拨给土地抵押权构建时应优先交纳土地出让收益。以转让、作价出资或大股东等方式获得的建设用地使用权可以原作抵押权。以出租方式获得的建设用地使用权，承租人在按规定缴纳土地租金并已完成研发建设后，根据出租合约誓约，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法悉数抵押。

（十三）限制对抵押权人的容许。自然人、企业均可作为抵押权人申请人以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押涉及申请，牵涉到企业之间债权债务合约的须合乎有关法律法规的规定。（十四）依法确保抵押权能。

探寻容许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿获得的建设用地使用权、设施等财产展开抵押融资。各地要更进一步完备抵押权构建后确保原先经营活动持续平稳的配套措施，保证土地用途不转变、利益涉及人权益不损毁。探寻创建建设用地使用权抵押风险提醒机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。

五、创意运营模式，规范市场秩序（十五）创建交易平台。各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭起城乡统一的土地市场交易平台，汇聚土地二级市场交易信息，获取交易场所，办理交易事务，大力前进线上交易平台和信息系统建设。

（十六）规范交易流程。创建“信息公布—达成协议意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道公布和提供市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开发表交易；达成协议完全一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价较低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。各地要强化交易事中事后监管，对违背有关法律法规或不合乎转让合约誓约、拨给决定书规定的，未予办理涉及申请。

（十七）强化信息互通分享。强化涉地司法处理工作交会，牵涉到建设用地使用权移往的案件，自然资源主管部门应该向人民法院获取牵涉不动产的权利状况、原转让合约誓约的权利义务情况等。建立健全继续执行联动机制，司法处理土地可转入土地二级市场交易平台交易。

强化涉地资产处理工作交会，政府有关部门或事业单位展开国有资产处理时牵涉到拨给建设用地使用权移往的，不应征询自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况真实情况告诉当事人。自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门不应强化对涉地股权转让的牵头监管。

强化建设用地使用权与房地产交易管理的交会，建设用地使用权出让、租赁、抵押牵涉到房地产出让、租赁、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应该强化信息分享。六、完善服务体系，强化监测监管（十八）获取便利高效的政务服务。

在土地交易机构或平台内汇聚交易、注册、税务、金融等涉及部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，大力前进“一窗法院、一网通筹办、一站办结”，大力精简证明材料，传输办理时间，提升办事效率和服务水平。充分发挥土地交易机构或平台的专业优势，获取法律、政策咨询服务，协商对立，消弭纠纷，营造较好的交易环境。

（十九）培育和规范中介组织。充分发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁起到，发展涉及机构，为交易各方获取点评、展出、咨询、估价、经纪等服务。各地要加强指导和监管，引领社会中介组织诚信经营。

（二十）强化市场监测监管与调控。完善土地二级市场动态监测监管制度，完备监测监管信息系统。严苛实施审批地价体系，定期改版和公布基准地价或标定地价；完备土地二级市场的价格构成、监测、指导、监督机制，避免交易价格出现异常波动。土地出让牵涉到房地产开发的涉及资金来源不应合乎房地产开发企业购地和融资的涉及规定。

增强土地一、二级市场同步，强化土地投入总量、结构、时序等的交会，主动运用财税、金融等手段，强化对土地市场的整体调控，确保市场稳定运营。（二十一）完备土地市场信用体系。土地出让后，转让合约所写明的权利义务随之移往，受让人不应依法还款。

要强化对交易各方的信用监管，完善以“双随机、一公开发表”为基本手段、以重点监管为补足、以信用监管为基础的新型监管机制。各地要融合本地区实际，制订土地市场信用评价规则和约束措施，对明知责任主体实行牵头惩戒，前进土地市场信用体系资源共享共治分享。

七、确保措施（二十二）强化的组织领导。各地区各有关部门要充分认识完备土地二级市场的重要性，结合实际研究制订实施细则和配套措施，保证各项工作措施和拒绝实施做到。

各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要创建联动机制，明确分工，实施责任，作好人员和经费确保，有序前进土地二级市场建设。已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、抵押，可参考本意见继续执行。（二十三）推崇宣传引领。

增大对土地二级市场涉及政策的宣传力度，及时总结推展各地典型经验和创意作法，不断扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参予积极性。合理引领市场预期，及时对此公众担忧，营造较好的土地市场舆论氛围，提高市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，贯彻提升资源利用效率。

（二十四）严苛责任追究责任。增强监督问责，对违背土地二级市场涉及规定的地方政府和有关部门、单位以及责任人员严苛实施责任追究责任，极力压制各种贪腐不道德。

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